De Afdeling bestuursrechtspraak zet in een recente uitspraak een duidelijke grens aan de contra-legem toetsing. Wat betekent dit voor de toepassing van het evenredigheidsbeginsel in de praktijk? Nuray Koyak licht het toe in dit artikel.
Nuray Koyak
Categorie
Bestuursrecht
Tags
contra-legem toepassing
RvS 15 oktober 2025, ECLI:NL:RVS:2025:4953
De Afdeling bestuursrechtspraak heeft op 15 oktober 2025 een uitspraak gedaan waaruit blijkt dat er geen ruimte is voor een contra-legem toetsing van een wettelijke bepaling aan het evenredigheidsbeginsel, als dit op onaanvaardbare wijze in strijd zou zijn met het rechtszekerheids- en het legaliteitsbeginsel. Hoewel deze zaak zich nog afspeelde onder de Wabo, is de kern van de uitspraak tijdloos: hoe ver reikt de rechterlijke toetsing aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur als de wet zelf duidelijk is? Deze kwestie houdt de bestuursrechtspraktijk voortdurend bezig.
Hoewel de casus betrekking heeft op de specifieke overgangsbepaling van de Wabo inzake woonboten, raakt de uitspraak aan een fundamentelere vraag: wat weegt zwaarder? De letter van de wet of het beginsel van evenredigheid?
Aan de Oostkanaaldijk, ter hoogte van de huisnummers 307 tot en met 325, liggen op het gezoneerde industrieterrein Oostkanaalhaven diverse woonboten. Ondernemers hebben het college verzocht handhavend op te treden tegen de eigenaren en bewoners van de woonboten wegens strijd met het geldende bestemmingsplan. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan “Nijmegen – Kanaalhavens”.
Op de percelen waar de woonboten liggen, rust de bestemming ‘Water’. Vaststaat dat de aanwezigheid en het gebruik van de woonboten in strijd zijn met deze bestemming. Eveneens staat vast dat voor het bouwen van de woonboten, en voor de aanwezigheid en het gebruik in afwijking van het bestemmingsplan, geen (expliciete) omgevingsvergunning is verleend als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a én c, van de Wabo.
Het college heeft het handhavingsverzoek afgewezen. Volgens het college doet een overtreding zich niet voor, omdat de aanwezige woonboten op grond van artikel 8.2a, tweede lid, van de Wabo worden gelijkgesteld met bouwwerken waarvoor een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a én c, van de Wabo is verleend.
Artikel 8.2a, tweede lid, van de Wabo bevat enkele noodzakelijke overgangsrechtelijke bepalingen ten aanzien van woonboten of andere drijvende objecten die hoofdzakelijk worden gebruikt voor verblijf. Het gaat om drijvende objecten waarop primair wordt gewoond, zoals een woonboot, of drijvende objecten waarop personen verblijven, zoals een hotel of een restaurant. Het artikel werd opgenomen bij de Wet verduidelijking voorschriften woonboten (Stb. 2017, 32) als gevolg van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 16 april 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:1331).
Met artikel 8.2a, tweede lid, is beoogd uitsluitend woonboten waarvan de aanwezigheid of het gebruik voor 1 januari 2018 niet in strijd was met een provinciale of gemeentelijke verordening, en die daar dus in zoverre legaal lagen en werden gebruikt, onder de beschermende werking van deze bepaling te laten vallen. Met deze overgangsbepaling wilde de wetgever die legale situaties respecteren. Tot 2014 bestond er onduidelijkheid over de vraag of woonboten als ‘bouwwerken’ in de zin van de Wabo moesten worden aangemerkt. De Afdeling oordeelde op 16 april 2014 dat veel woonboten wél als bouwwerken moesten worden aangemerkt. Daarmee werd een groot aantal woonboten in één klap formeel illegaal, omdat voor deze woonboten geen omgevingsvergunning was verleend.
De wetgever achtte dat een onwenselijke en onredelijke situatie, aangezien veel eigenaren hun woonboot jarenlang volgens gemeentelijke regels legaal hadden liggen. Als oplossing hiervoor werd in 2018 de Wet verduidelijking voorschriften woonboten (Wvvw) ingevoerd. Deze wet voegde artikel 8.2a toe aan de Wabo, een overgangsbepaling die bepaalt dat alle woonboten die vóór 1 januari 2018 rechtmatig aanwezig waren (of waarvoor geen vergunningplicht gold) van rechtswege worden gelijkgesteld met bouwwerken waarvoor een omgevingsvergunning is verleend. Hiermee werd de strijdigheid met het bestemmingsplan gelegaliseerd.
De vraag waar het om draait is of artikel 8.2a, tweede lid, van de Wabo op grond van het evenredigheidsbeginsel buiten toepassing kan worden gelaten. De ondernemers betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hiervoor geen aanleiding bestaat. Volgens hen doet zich in dit specifieke geval een situatie voor waarvan de gevolgen van de toepassing van dit artikel niet door de wetgever zijn beoogd of voorzien. De zaak confronteert de rechter met de vraag hoe ver het evenredigheidsbeginsel reikt wanneer de wet zelf geen ruimte laat voor nuance. Met andere woorden: kan de rechter de toepassing van een wettelijke bepaling weigeren als die onevenredig uitpakt?
Bij toepassing van het evenredigheidsbeginsel kan sprake zijn van bijzondere omstandigheden die niet of niet volledig door de wetgever zijn meegewogen. Indien deze omstandigheden de toepassing van de wettelijke bepaling zodanig in strijd brengen met algemene rechtsbeginselen of ander ongeschreven recht, kan dat aanleiding geven om die toepassing van de wettelijke bepaling achterwege te laten.
Aan een dergelijke toetsing wordt in dit geval echter niet toegekomen. Uit de uitspraak van 20 november 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4723, onder 12.4.1.1) volgt dat het buiten toepassing laten van een wettelijke bepaling, zoals artikel 8.2a lid 2, zou betekenen dat een overtreding wordt aangenomen die feitelijk niet voortvloeit uit de toen geldende wettelijke voorschriften. In dit geval zou een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a én c, van de Wabo worden aangenomen, terwijl uit artikel 8.2a, tweede lid, van de Wabo, juist volgt dat er op dat moment geen overtreding bestond. Een dergelijke invulling van de contra-legem toepassing van algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht zou op onaanvaardbare wijze in strijd zijn met het rechtszekerheidsbeginsel en het legaliteitsbeginsel, zoals dat voor handhaving ook in artikel 5:4, tweede lid, van de Awb is neergelegd.
Volgens de Afdeling heeft de rechtbank daarom terecht geoordeeld dat er geen aanleiding bestaat om artikel 8.2a, tweede lid, van de Wabo buiten toepassing te laten.
De uitspraak van 15 oktober 2025 bevestigt dat het evenredigheidsbeginsel zijn grens vindt waar toepassing daarvan zou leiden tot strijd met het rechtszekerheids- en legaliteitsbeginsel. Daarmee verduidelijkt de Afdeling dat de ruimte voor een contra-legem toepassing van wettelijke bepalingen uiterst beperkt blijft.
Loop je als gemeente of overheidsorganisatie tegen deze vraagstukken aan zoals contra-legem toetsing? Neem gerust contact op met Nuray Koyak via n.koyak@lybrae.nl of 06 11 29 40 22 voor een vrijblijvende kennismaking.
De Afdeling bestuursrechtspraak zet in een recente uitspraak een duidelijke grens aan de contra-legem toetsing. Wat betekent dit voor de toepassing van het evenredigheidsbeginsel in de praktijk? Nuray...
Voortaan kijkt de rechter met een scherpere blik mee: beleid moet niet alleen kloppen op papier, maar ook eerlijk uitpakken in de praktijk. Nuray Koyak legt in dit artikel uit wat deze nieuwe lijn in ...
Wanneer wordt mest gezien als afvalstof? Nicole Bisschops legt uit waarvan dit afhangt...