De Afdeling bestuursrechtspraak zet in een recente uitspraak een duidelijke grens aan de contra-legem toetsing. Wat betekent dit voor de toepassing van het evenredigheidsbeginsel in de praktijk? Nuray Koyak licht het toe in dit artikel.
Nuray Koyak
Categorie
Bestuursrecht
Tags
tijdsverloop
RvS 26 november 2025, ECLI:NL:RVS:2025:5744
De vraag die in deze uitspraak centraal staat is of het college bij de motivering van het handhavend optreden alle relevante omstandigheden van het geval voldoende heeft betrokken. Bewoners zijn eigenaar van een recreatiewoning in Lunteren, die zij sinds 2009 permanent bewonen. Het college heeft een last onder dwangsom opgelegd, omdat permanente bewoning van recreatiewoningen in strijd is met het bestemmingsplan. De bewoners gingen in beroep bij de rechtbank, die op 21 december 2022 het beroep gegrond verklaarde. De rechtbank oordeelde dat, gezien de privéomstandigheden van de bewoners en de omstandigheid dat het elf jaar heeft geduurd voordat het college tot handhaving is overgegaan, moest worden afgezien van handhaving. Waarom was handhavend optreden na elf jaar in dit concrete geval niet onevenredig? Het oordeel van de Afdeling lees je hieronder.
Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Volgens het college heeft de rechtbank te veel gewicht toegekend aan de (privé)omstandigheden van de bewoners, terwijl zij dit niet met stukken hebben onderbouwd. De krapte op de woningmarkt kan de overtreding volgens het college evenmin rechtvaardigen. Tot slot stelt het college dat de rechtbank ook te veel gewicht heeft toegekend aan het feit dat het elf jaar heeft geduurd voordat het college tot handhaving is overgegaan.
Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang is gediend met handhaving en dat daarom in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving staat dus voorop. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn die zó zwaar wegen dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
Het college moet goed motiveren waarom het overgaat tot handhavend optreden. Bij die motivering moet het college alle omstandigheden van het geval betrekken. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college dat niet goed gedaan. De bewoners hebben in het bezwaarschrift hun privéomstandigheden nader toegelicht. Daar komt bij dat er een grote krapte is op de woningmarkt, wat de zoektocht nog verder bemoeilijkt. In het besluit op bezwaar is het college alleen ingegaan op de financiële omstandigheden van de bewoners en de vraag of het college destijds heeft ingestemd met permanente bewoning van de recreatiewoning. Het college heeft in het geheel niet gemotiveerd welke consequenties de privéomstandigheden hebben voor de last onder dwangsom, terwijl bewoners deze omstandigheden uitvoerig hebben toegelicht. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college het besluit van 11 augustus 2021 daarom niet goed gemotiveerd en onzorgvuldig genomen.
Volgens de Afdeling heeft de rechtbank, zoals het college terecht aanvoert, ten onrechte veel gewicht toegekend aan de omstandigheid dat het elf jaar heeft geduurd voordat het college is overgegaan tot handhaving. Naar het oordeel van de Afdeling kan aan deze omstandigheid weinig gewicht worden toegekend, omdat het college heeft toegelicht dat de permanente bewoning van recreatiewoningen in de gemeente Ede een groot probleem is. In 2015 is daarom besloten om het handhavingsbeleid te intensiveren. Er wordt parksgewijs gehandhaafd, omdat er onvoldoende capaciteit is om alle overtredingen in één keer aan te pakken. Dat is de reden dat het college pas in 2020 tot handhaving is overgegaan tegen de permanente bewoning van de recreatiewoning van bewoners. Ook om deze reden is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat handhavend op treden in dit concrete geval onevenredig is. De Afdeling oordeelt dat de rechtbank het beroep van de bewoners terecht gegrond heeft verklaard, maar de last onder dwangsom van 24 november 2020 ten onrechte heeft herroepen. Zij had moeten volstaan met de vernietiging van het besluit op bezwaar van 11 augustus 2021.
Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld. Als gevolg van deze uitspraak herleeft de last onder dwangsom. Omdat de begunstigingstermijn al is verstreken, zou dit tot gevolg hebben dat bewoners de recreatiewoning onmiddellijk moeten verlaten. Om dit te voorkomen, zal de Afdeling met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb een voorlopige voorziening treffen. Het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom van 24 november 2020 wordt bij wijze van voorlopige voorziening met terugwerkende kracht geschorst tot zes weken nadat het nieuwe besluit op bezwaar bekend is gemaakt. Hierdoor vervalt met terugwerkende kracht de grondslag aan het invorderingsbesluit. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding om de uitspraak van de rechtbank te vernietigen, voor zover de rechtbank het invorderingsbesluit van 16 november 2022 heeft vernietigd.
Het voorgaande betekent dat bewoners op dit moment de recreatiewoning niet hoeven te verlaten. Ook hoeven zij de dwangsom van € 20.000,- niet te betalen. Het college moet opnieuw beslissen op hun bezwaar. Dat kan betekenen dat het college tot de conclusie komt dat zij voorlopig in de recreatiewoning mogen blijven wonen. Bewoners moeten echter ook rekening houden met de mogelijkheid dat het college tot de conclusie komt dat zij de recreatiewoning moeten verlaten.
De nieuwe uitspraak onderstreept dat handhaving na langdurig tijdsverloop nog steeds mogelijk is. Voor gemeenten blijft het uitgangspunt dat het algemeen belang is gediend met handhaving en dat daarom in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Alleen in bijzondere situaties mag van handhavend optreden worden afgezien.
Loop je als gemeente of overheidsorganisatie tegen juridische vraagstukken aan? Neem gerust contact op met Nuray Koyak via n.koyak@lybrae.nl of 06 11 29 40 22 voor een vrijblijvende kennismaking.
De Afdeling bestuursrechtspraak zet in een recente uitspraak een duidelijke grens aan de contra-legem toetsing. Wat betekent dit voor de toepassing van het evenredigheidsbeginsel in de praktijk? Nuray...
De PGS 38 vormt een relatief nieuwe richtlijn binnen het PGS-stelsel. Wat houdt deze richtlijn precies in en welk toetsingskader is van toepassing...
Het is een krachtig instrument binnen de Omgevingswet, maar wat is de Buitenplanse Omgevingsplanactiviteit eigenlijk?...