Bij toepassing van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid in het tijdelijk deel van het omgevingsplan moet worden beoordeeld of sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (ETFAL).
Nuray Koyak
Categorie
Bestuursrecht
Tags
ETFAL
Als de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid in het omgevingsplan staat als gevolg van het tijdelijk deel van het omgevingsplan, geldt op grond van artikel 22.281 van het omgevingsplan (de bruidsschat) dat beoordeeld moet worden of sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (ETFAL). Dit houdt in dat het college in dat geval een belangenafweging moet maken en ook dient te beoordelen of de vergunningverlening op basis van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid in overeenstemming is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (ETFAL).
Memorie van Toelichting, TK 2013-2014, 33962, nr. 3, pagina 139:
In de Omgevingswet is het begrip ‘evenwichtige toedeling van functies aan locaties’ de opvolger van ‘goede ruimtelijke ordening’ uit de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro). Deze keuze vloeit voort uit de verbrede reikwijdte van de Omgevingswet en uit de noodzaak om een eenduidig begrip te gebruiken voor inhoudelijk gelijksoortige besluiten van andere overheden dan gemeenten. Daarnaast helpt de nieuwe terminologie om los te komen van het strakke planologische kader van de Wro, zoals ‘goede ruimtelijke ordening’ en ‘gebruik van gronden en bouwwerken’, dat te beperkt is om de fysieke leefomgeving integraal te beschermen en te ontwikkelen. Het toekennen van functies aan locaties gebeurt niet alleen vanuit een ruimtelijk oogpunt, maar ook vanuit andere belangen in de fysieke leefomgeving. Te denken valt bijvoorbeeld aan het toedelen van de functie van monument aan cultuurhistorisch waardevolle gebouwen op locaties en daaraan regels te verbinden die ervoor zorgen dat deze monumenten niet zonder omgevingsvergunning mogen worden gesloopt, verplaatst of gewijzigd. Het begrip ‘goede ruimtelijke ordening’ is daarom vervangen door ‘een evenwichtige toedeling van functies aan locaties’. Dit begrip sluit beter aan bij de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet.
De zaak van 29 januari 2026 gaat over een verzoek om een voorlopige voorziening over de verleende omgevingsvergunning voor het realiseren van een nieuw bedrijfsgebouw. Het college heeft een omgevingsvergunning verleend voor een nieuw bedrijfsgebouw van 100 meter lang, 50 meter diep en 15 meter hoog. In de (oude) beheersverordening, die nu in het tijdelijk deel van het omgevingsplan staat, is 10 meter de maximale bouwhoogte. Wel staat er een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid tot 15 meter in. Het college heeft gebruik gemaakt van zijn bevoegdheid om met toepassing van artikel 5.5.1 van de beheersverordening van de maximale bouwhoogte af te wijken. Dat wordt ook wel een ‘binnenplanse afwijkingsbevoegdheid’ genoemd.
Verzoekers hebben bezwaar gemaakt tegen het besluit en hebben de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Zij vrezen met name voor een direct en blijvend verlies van uitzicht en ruimtelijke kwaliteit, risico op langdurige hinder (licht, geluid, verkeer, stof), aantasting van het woon- en leefklimaat in een reeds belast gebied en een reëel risico op waardedaling van hun woningen.
Regels uit de beheersverordening
Volgens de beheersverordening valt het perceel onder het besluitvlak ‘Bedrijventerrein – Haven – A’. Daarnaast geldt voor deze locatie de ‘Waarde – Archeologie’ en de ‘Geluidzone industrieterrein Axelse Vlakte II’.
De beheersverordening bepaalt verder dat de bouwhoogte van gebouwen binnen het besluitvlak ‘Bedrijventerrein – Haven – A’ niet meer dan 10 meter mag bedragen.
In artikel 5.5.1 van de beheersverordening is bepaald dat het bevoegd gezag bij een omgevingsvergunning kan afwijken van het bepaalde in lid 5.3.1, onder e, voor een hogere bouwhoogte, met in achtneming van de volgende bepalingen:
a. de bouwhoogte mag niet meer bedragen dan 15 m;
b. de omgevingsvergunning wordt niet verleend, indien daardoor onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de ingevolge de bestemming gegeven gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden en bouwwerken.
Het oordeel van de rechtbank
In een geval als dit – waarin de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid in het omgevingsplan staat als gevolg van het tijdelijk deel van het omgevingsplan – bepaalt artikel 22.281 van het omgevingsplan (de bruidsschat) dat het college ook moet beoordelen of sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Deze bepaling is als onderdeel van de bruidsschat opgenomen in het omgevingsplan. Dat betekent dat het college niet alleen moet beoordelen of onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden en bouwwerken, maar ook een belangenafweging moet maken. Daarbij moet het college beoordelen of de vergunningverlening op grond van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid in overeenstemming is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De rechter kijkt bij die afweging naar wat er als gevolg van de afwijking extra verandert. Het gaat daarbij niet om het gehele gebouw, maar om het verschil tussen 10 meter (het toegestane) en 15 meter (de afwijking).
Het begrip ‘evenwichtige toedeling’ is in het Bkl niet nader omschreven. Het bevoegd gezag heeft beleidsruimte om te bepalen wat onder een evenwichtige toedeling wordt verstaan. Daarbij is beoogd aan te sluiten bij het criterium ‘goede ruimtelijke ordening’ dat gold onder de Wet ruimtelijke ordening en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. De bestuursrechter beoordeelt niet zelf of de vergunningverlening in overeenstemming is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de vergunningverlening te dienen doelen. De voorzieningenrechter dient te beoordelen of de overschrijding van de maximaal toegestane bouwhoogte met vijf meter voor verzoekers leidt tot onevenredige nadelige gevolgen, zodanig dat het college aan hun belangen doorslaggevend gewicht moet toekennen. Daarbij gaat het naar het oordeel van de voorzieningenrechter vooral om de verdergaande belemmering van uitzicht en de reflectiewerking van geluid die uitgaat van de hogere bouwhoogte ten opzichte van de toegestane bouwhoogte van 10 meter (de afwijking).
Geluid
Aan het bestreden besluit is uitvoerig akoestisch onderzoek voorafgegaan. Zonder tegenrapport ziet de voorzieningenrechter geen reden om daaraan te twijfelen.
Uitzicht
Vaststaat dat het uitzicht vanuit de woningen van verzoekers enigszins wordt belemmerd door het te bouwen bedrijfsgebouw en voorstelbaar is dat verzoekers daar niet blij mee zijn. De voorzieningenrechter is echter niet overtuigd dat de overschrijding van de maximaal toegestane bouwhoogte met vijf meter het uitzicht zodanig belemmert dat het college daaraan doorslaggevend gewicht had moeten toekennen.
Verzoekers hebben verzocht om een bezonningsonderzoek, omdat zij vrezen voor schaduwwerking die uitgaat van het gebouw. De voorzieningenrechter overweegt dat het aan het college is om in het kader van de heroverweging in de bezwaarfase te beoordelen of een dergelijk onderzoek alsnog dient te worden verricht. Voor het treffen van een voorlopige voorziening bestaat geen aanleiding. Nu het bedrijfsgebouw ten oosten van de woningen van verzoekers wordt gebouwd en gelet op de afstand tussen de woningen en het op te richten bedrijfsgebouw, acht de voorzieningenrechter het niet aannemelijk dat sprake zal zijn van zodanige schaduwwerking dat het college geen gebruik had mogen maken van zijn bevoegdheid om de omgevingsvergunning te verlenen.
Participatie
Het houden van een omgevingsdialoog was in dit geval niet verplicht. Het college heeft ter zitting toegelicht dat verplichte participatie niet geldt voor binnenplanse afwijkingen. De voorzieningenrechter ziet in het niet voeren van een omgevingsdialoog dan ook geen reden om het bestreden besluit in strijd met zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel te achten.
De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om de vergunning te schorsen. Het verzoek om een voorlopige voorziening wordt afgewezen. Dat betekent dat de omgevingsvergunning geldig blijft tijdens de bezwaarprocedure.
De uitspraak laat zien dat bij toepassing van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid uit het tijdelijk deel van het omgevingsplan het college dient te toetsen aan de evenwichtige toedeling van functies aan locaties (ETFAL). Deze toets ziet uitsluitend op de gevolgen van de afwijking zelf. In deze casus betreft dat de afwijking van vijf meter. Een omgevingsdialoog was hier niet verplicht, omdat de participatieverplichting niet geldt voor een binnenplanse omgevingsplanactiviteit.
Zoals volgt uit meerdere verschenen uitspraken, volgt ook uit deze uitspraak dat ‘evenwichtige toedeling’ een open norm is en het bevoegd gezag beleidsruimte heeft om deze in te vullen. Omdat dit criterium niet nader is ingevuld, mag het bevoegd gezag aansluiten bij het criterium ‘goede ruimtelijke ordening’ dat gold onder de Wro en de Wabo.
Loop je als gemeente of overheidsorganisatie tegen juridische vraagstukken aan of zoek een partij voor advies en uitbesteding? Neem gerust contact op met Nuray Koyak via n.koyak@lybrae.nl of 06 11 29 40 22 voor een vrijblijvende kennismaking.
Bij toepassing van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid in het tijdelijk deel van het omgevingsplan moet worden beoordeeld of sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (ETFAL...
Wie is nu verantwoordelijk voor het uitvoeren van deze erkende maatregelen en aan welke voorwaarden moet er worden voldaan?...
De omschakeling van sectorplannen naar ketenplannen betekent dat de focus verschuift van alleen de afvalfase naar een bredere benadering waarin de hele levenscyclus van materialen centraal staat, zond...