Wat betekenen de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State over de BOPA voor de praktijk? Wij zetten de belangrijkste inzichten op een rij.
Categorie
Bestuursrecht
Tags
BOPA en Omgevingswet
Op 24 juni 2026 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State voor het eerst twee uitspraken gedaan over de toepassing van de buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA) onder de Omgevingswet. Beide zaken hebben betrekking op de weigering van een omgevingsvergunning voor een BOPA. De Afdeling oordeelt in beide zaken dat het college de omgevingsvergunning heeft mogen weigeren. Nu dit de eerste twee uitspraken zijn waarin de Afdeling uitspraak doet over de toepassing en toetsing van de BOPA onder de Omgevingswet, zal toekomstige rechtspraak moeten uitwijzen welke jurisprudentiële lijn zich op dit punt ontwikkelt.
Uitspraak 1: omgevingsvergunning realiseren poortje B&B (ECLI:NL:RVS:2026:3652)
Appellant heeft op de begane grond van zijn woning een B&B gerealiseerd waarvan de ingang zich aan de achterzijde van de woning bevindt. De woning is de zesde woning van rechts in een rij van twaalf aaneengebouwde woningen met elk een terras aan de achterzijde. De ruimte achter de woningen moet vanwege architectonische eisen open blijven; de terrassen mogen dus niet, met bijvoorbeeld een schutting, van elkaar worden afgescheiden. Direct achter de terrassen loopt een gezamenlijk betegeld looppad, dat de bewoners kunnen gebruiken om bij de achterzijde van hun woningen te komen. Naast het pad ligt een grasveld, dat hoort bij een openbaar park. Een laag hekje scheidt het grasveld van het pad en de terrassen. Appellant wil in het hekje achter de woningen een poortje maken, zodat de bezoekers van de B&B via het grasveld, waarin een pad is gemaaid, de woning kunnen bereiken. Hij heeft een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend.
Op het perceel geldt het tijdelijke deel van het omgevingsplan en voor het perceel is het bestemmingsplan “2e herziening bestemmingsplan Leerpark” vastgesteld (voor de leesbaarheid van de uitspraak spreekt de Afdeling in het vervolg van de uitspraak nog steeds over het bestemmingsplan). Op grond van het bestemmingsplan is aan het perceel onder meer de bestemming “Woongebied” toegekend. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het gewenste gebruik in strijd is met de bestemming “Woongebied”. Het college heeft zich aanvankelijk (in het besluit van 15 december 2024) op het standpunt gesteld dat met het aangevraagde gebruik sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties en heeft vervolgens een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van het poortje. Omwonenden hebben hiertegen bezwaar gemaakt omdat zij vrezen voor overlast. Het college komt naar aanleiding van de bezwaren terug op het besluit en weigert in bezwaar de omgevingsvergunning alsnog.
Hoe formuleert de Afdeling het toetsingskader voor de BOPA?
De Afdeling oordeelt dat met artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a van de Ow, gelezen in combinatie met de begripsomschrijving van de ‘buitenplanse omgevingsplan activiteit’ in de bijlage van de Ow, het college over de bevoegdheid beschikt om op grondslag van een aanvraag een omgevingsvergunning te verlenen voor een activiteit die in strijd is met het omgevingsplan en die niet met toepassing van de beoordelingsregels van het omgevingsplan kan worden verleend.
‘Het college kan de omgevingsvergunning, gelet op artikel 8.0a, tweede lid, van het Bkl, alleen verlenen met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
‘Bij de beoordeling van de aanvraag weegt het college de betrokken belangen af. De Afdeling oordeelt niet zelf of met het besluit over de omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of dat besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan, binnen het kader van de evenwichtige toedeling van functies aan locaties, aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.’
De Afdeling benadrukt dat het aan het college is om, met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, de betrokken belangen af te wegen. De bestuursrechter toetst vervolgens of het besluit in overeenstemming is met het recht en beoordeelt niet zelf of sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
Hoe oordeelt de Afdeling in deze zaak?
De Afdeling is van oordeel dat het college goed heeft gemotiveerd dat en waarom de B&B wat aard en uitstraling betreft niet in de woonomgeving past, waarbij het college doorslaggevende betekenis heeft mogen toekennen aan de kenmerken van de woonbebouwing op deze locatie. Het gaat om een rij met twaalf woningen met kleine open terrassen waar geen schuttingen zijn toegestaan, waardoor de buitenruimten bij de woningen met elkaar in verbinding staan. Daarnaast is er een gezamenlijk looppad dat vlak langs de (ondiepe) terrassen en daarmee ook vlak langs de woningen loopt. Het college heeft groot belang kunnen hechten aan de relatief grote inbreuk op de privacy van omwonenden die ontstaat als de gasten van de B&B gebruik maken van het gezamenlijk looppad en het terras. Tegenover het belang van omwonenden staat het financiële belang van appellant. Volgens de Afdeling heeft de rechtbank, gelet op het voorgaande, terecht overwogen dat het college de belangen van omwonenden zwaarder heeft kunnen laten wegen dan dat belang van appellant.
Uitspraak 2: omgevingsvergunning paardenkraamhotel in Wilnis (ECLI:NL:RVS:2026:3406)
Bij besluit van 4 november 2022 heeft het college aan appellant een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een schuur op het perceel die in gebruik wordt genomen als paardenkraamhotel. Tijdens een controle op 31 januari 2024 is geconstateerd dat de schuur niet overeenkomstig de vergunning was gebouwd: de schuur was 20 meter lang, terwijl 16 meter was vergund. Appellant heeft een omgevingsvergunning aangevraagd om de uitbreiding te legaliseren. Bij besluit van 31 mei 2024 heeft het college die aanvraag geweigerd.
Is het paardenkraamhotel een agrarisch bedrijf?
Op grond van het bestemmingsplan is aan het perceel onder meer de bestemming “Agrarisch met waarden-Natuurwaarden” toegekend (voor de leesbaarheid spreekt de Afdeling in het vervolg van de uitspraak nog steeds over het bestemmingsplan). Uit artikel 4.1, aanhef en onder a, van de planregels volgt dat gronden met deze bestemming bestemd zijn voor onder meer grondgebonden agrarische bedrijven. Om te kunnen beoordelen of het paardenkraamhotel moet worden aangemerkt als een grondgebonden agrarisch bedrijf, moet eerst de voorvraag worden beantwoord of het paardenkraamhotel kan worden aangemerkt als een agrarisch bedrijf als bedoeld in de planregels. Een agrarisch bedrijf wordt in artikel 1.6 van de planregels gedefinieerd als: “een bedrijf dat gericht is op het voortbrengen van producten door middel van het telen van gewassen en/of door middel van het houden van dieren, waaronder tevens wordt verstaan een paardenhouderij en paardenfokkerij en waaronder niet wordt verstaan een manege;”. De Afdeling is van oordeel dat het paardenkraamhotel geen agrarisch bedrijf is als bedoeld in artikel 1.6 van de planregels, omdat het niet is gericht op het voortbrengen van producten en het ook niet als een paardenfokkerij of paardenhouderij kan worden aangemerkt.
Biedt een eerder verleende omgevingsvergunning voor een bouwplan grondslag voor een ander bouwplan?
Vervolgens oordeelt de Afdeling over de vraag of de eerder verleende omgevingsvergunning grondslag kan bieden voor deze uitbreiding. De Afdeling overweegt dat de op 4 november 2022 verleende omgevingsvergunning op grond van artikel 4.13 lid 1 van de Invoeringswet Omgevingswet geldt als een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit als bedoeld in artikel 5.1 lid 1 aanhef en onder a van de Ow. De Afdeling ziet onder de Omgevingswet geen aanleiding af te wijken van de Wabo-rechtspraak dat een eerder verleende omgevingsvergunning voor een bouwplan in afwijking van het bestemmingsplan geen grondslag biedt voor een ander bouwplan. Die afwijking heeft uitsluitend betrekking op een bepaald bouwplan en een bepaald gebruik en kan zich niet mede uitstrekken tot eventuele toekomstige omgevingsvergunningaanvragen voor andere bouwplannen op dezelfde locatie. Ook artikel 4.13 lid 1 van de Invoeringswet Omgevingswet geeft geen aanleiding voor wijziging van die rechtspraak. Dat artikel strekt ertoe rechten te eerbiedigen die worden ontleend aan een onherroepelijke omgevingsvergunning, verleend op grond van het recht zoals dat gold voor inwerkingtreding van de Ow, maar brengt geen wijziging aan in het rechtsgevolg van een dergelijke omgevingsvergunning. Dit betekent dus dat de in 2022 verleende omgevingsvergunning voor het paardenkraamhotel geen grondslag kan bieden voor de vergunningverlening voor de aangevraagde uitbreiding.
BOPA in strijd met instructieregel
Artikel 8.0a lid 2 Bkl bepaalt dat voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, de omgevingsvergunning alleen wordt verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Vervolgens bepaalt artikel 8.0b lid 2 onder a Bkl dat de omgevingsvergunning voor een BOPA wordt geweigerd als de omgevingsplanactiviteit zou leiden tot een situatie die niet is toegelaten op grond van een regel of instructie (in dit geval zijn dat instructieregels uit de Omgevingsverordening provincie Utrecht: OVU). Artikel 9.3 van de OVU bepaalt dat verstedelijking binnen “Landelijk gebied” niet is toegestaan, tenzij de OVU anders bepaalt. Van verstedelijking is volgens de begripsbepalingen in Bijlage I bij de OVU sprake als een omgevingsplan ten opzichte van het geldende regime nieuwe mogelijkheden biedt voor vestiging of uitbreiding van stedelijke functies. Onder een stedelijke functie wordt, gelet op de begripsomschrijving in Bijlage I bij de OVU, een niet-agrarisch bedrijf verstaan. De OVU verstaat onder een agrarisch bedrijf een bedrijf dat is ingericht voor zowel de grondgebonden als niet-grondgebonden activiteiten: het telen van gewassen, boomteelt daaronder begrepen, of het houden van dieren (veehouderij), een en ander ten behoeve van het voortbrengen van producten. Een paardenkraamhotel is volgens de Afdeling geen agrarisch bedrijf, omdat het geen producten voortbrengt en daarom is het een stedelijke functie. De uitbreiding van het paardenkraamhotel is dus een uitbreiding van een stedelijke functie en dat is op grond van artikel 9.3 OVU niet toegestaan. Volgens de Afdeling heeft het college de omgevingsvergunning dan ook terecht op grond van artikel 8.0b lid 2 aanhef en onder a Bkl geweigerd.
Met deze twee uitspraken geeft de Afdeling voor het eerst richting aan de toepassing van de BOPA onder de Omgevingswet. In de eerste uitspraak formuleert de Afdeling het toetsingskader voor de BOPA. Het college beoordeelt of vergunningverlening, met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, aanvaardbaar is en weegt daarbij de betrokken belangen af. De bestuursrechter treedt daarbij niet in de plaats van het college, maar toetst of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan onder meer aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. De tweede uitspraak bevat eveneens enkele belangrijke verduidelijkingen. De Afdeling ziet onder de Omgevingswet geen aanleiding af te wijken van de Wabo-rechtspraak dat een eerder verleende omgevingsvergunning voor een bouwplan in afwijking van het bestemmingsplan geen grondslag biedt voor een ander bouwplan. Daarnaast volgt uit deze uitspraak dat een omgevingsvergunning voor een BOPA wordt geweigerd wanneer deze in strijd is met een instructieregel als bedoeld in artikel 8.0b lid 2 onder a Bkl.
Loop je als gemeente of overheidsorganisatie tegen juridische vraagstukken aan of zoek een partij voor advies en uitbesteding? Neem gerust contact op met Nuray Koyak via n.koyak@lybrae.nl of 06 11 29 40 22 voor een vrijblijvende kennismaking.
Wat betekenen de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State over de BOPA voor de praktijk? Wij zetten de belangrijkste inzichten op een rij....
In dit artikel lees je alles over energieopslagsystemen (EOS), de toepassing van PGS 37-1 en PGS 37-2 en de mogelijke wettelijke verankering binnen de Omgevingswet. Zo weet je welke regels, veiligheid...
In dit artikel lees je alles wat je moet weten over deze bouwbegrippen, wanneer je ze nodig hebt en hoe je ze aanvraagt. Zo weet je precies waar je aan toe bent voordat je aan een project begint....
